מבט למעמדו של חבר המועצה בשלטון המקומי: האשליה הדמוקרטית והזרז לשחיתות

Transcription

1 מבט למעמדו של חבר המועצה בשלטון המקומי: האשליה הדמוקרטית והזרז לשחיתות מבוא פרק א: מעמדה של המועצה המקומית: סמכויות הנבחרים וחשיבות תפקידם 1. מעמדם, תפקידם וכלי הפיקוח הנתונים בידי חברי המועצה..2 שכרם של ראשי ערים וסגניהם. פרק ב: היעדר תגמולים לחברי מועצה: סקירה נורמטיבית והשלכות למעשה. 1. ביטול התגמולים לחברי מועצה. א. ב. אי זכאותם לתגמול השתתפות ומשכורת: ממתן הזכות ועד לביטולה. זכויותיהם ותנאיהם של חברי המועצה: המסגרת הנורמטיבית. 2. דיון בהצעת החוק לתיקון פקודת העיריות (זכויות חברי מועצה). פרק ג: הצעת חוק העיריות החדש: קונסטרוקציה רווית קשיים. פרק ד: ניתוח ההסדרים הפנימיים ברשויות המקומיות בישראל: תמונת מצב. 1. רצוי מול מצוי בתנאי עבודתם של חברי המועצה בישראל. 2. מסקנות. פרק ה': סקירה משווה: מבט לתנאי עבודתם של חברי מועצה במדינות זרות. סיכום וראייה לעתיד מבוא

2 ראובן, וטרינר במקצועו, השתתף בבחירות המקומית באחת הערים הגדולות בישראל, וזכה להיבחר כחבר מועצה מן המניין. בעיצומו של תהליך פוליטי לגיטימי, מצא עצמו ראובן על ספסל האופוזיציה, ומשם הוא החל לפעול כנבחר ציבור המייצג את האינטרס של כלל תושבי העיר. ראובן נדרש להגיע לכל ישיבות המועצה הרשמיות, וכן לקחת חלק פעיל בוועדות המועצה השונות, במסגרתן הוא אמור ליטול חלק. חיש מהר, נתקל ראובן בדילמה מורכבת: כדי להגיע לישיבות המועצה ולהשתתף בכינוסי הוועדות, עליו להיעדר מעבודתו מקור פרנסתו היחיד. מנגד, קובע החוק במפורש כי הוא אינו זכאי לכל תגמול עבור נוכחותו בכינוסים הרשמיים. כמו כן, גילה ראובן כי אין הוא זכאי למשרד אישי, אינו מקבל שירותי מזכירות אפקטיביים, ואף מתקשה לזכות בייעוץ משפטי בניסיונו לבקר את פעילות העירייה. לצד זאת, הוא אינו זכאי, כך מכוח חוק, להחזרי הוצאות בגין נסיעות עבודה, וכן אינו רשאי לקבל כל תגמול עבור הוצאות הטלפון הקשורות בפועלו הציבורי. הוא אינו זכאי למחשב אישי, ואינו יכול לשגר דבר דואר אישי- מקצועי מטעם העירייה. על רקע סיפורו של ראובן, ראוי כי נשאל: האם מציאות משפטית זו, המקבעת את מעמדו של חבר המועצה ברשויות המקומיות, מסייעת להגן על אינטרס התושבים ולקדם יעדים דמוקרטיים, או שמא היא אך מגבילה את נציגי השלטון המקומי בפועלם הציבורי, תוך שהיא מזרזת סממני שחיתות? חיבור זה ינסה להתמודד עם דילמה מורכבת זו, ויבחן את שאלת מעמדו של חבר המועצה בשלטון המקומי במדינת ישראל. אנו נסקור את התהליכים החקיקתיים אשר ניסו לעגן את תנאיו וזכויותיו של חבר המועצה, ונלמד אודות האינטרסים הנוגדים במשחק הפוליטי המורכב. אנו ננסה לבסס את הטיעון, לפיו הימנעותה של המדינה מלהעניק סיוע אדמיניסטרטיבי בסיסי ומשכורות תואמות לחברי מועצה, פוגעת ביכולתם לקחת חלק פעיל, אינטגראלי ומהותי בפעילותם הציבורית, לרבות בזו האופוזיציונית. אנו נראה, כיצד בפועל, הופכים חברי המועצה למעין "מתנדבים", אשר רק נותנים מעצמם למען הקהילה, א אף משלמים על כך בכספם. בסופו של דיון, ננסה להוכיח, כיצד וואקום משפטי זה, מוסיף להיחלשות משמעותית של האופוזיציה בשלטון המקומי, מביא לזרז של שחיתות, ומשרטט אשליה דמוקרטית גלויה. בפסקי דין הנוגעים בסוגיות משפטיות מתחום השלטון המקומי, אחת ציינו השופטים כי הרשות המקומית הנבחרת על ידי תושביה בבחירות דמוקרטיות, מהווה מעין "כנסת זוטא"

3 1 המפעילה באופן אוטונומי כוחות שלטוניים מתוקף סמכויות שהקנה לה הדין במישרין. אנו, מצידנו, ננסה לבחון האם השלטון המרכזי אכן מקנה לשלטון המקומי את הנדרש כדי לתפקד כמעין "כנסת זוטא", וכיצד בא הדבר לידי ביטוי. בפרק א', אנו נציג סקירה קצרה אודות סמכויות נבחרי הציבור במועצות המקומיות, ונבחן את חשיבות תפקידם הדמוקרטי. בפרק ב', נציע סקירה נורמטיבית של מדיניות היעדר התגמולים לחברי המועצות המקומיות, תוך שנבחן את ניסיונות חקיקת העבר. לצד אלה, נסקור את המסגרת התנאים האדמיניסטרטיביים-משרדיים המוצעים לנבחרי הציבור בשלטון המקומי, תוך דיון באפקט הדמוקרטי על פועלם. ביריעתו של פרק ג', נדון בקונסטרוקציה המשפטית המוצעת בגדרו של חוק העיריות החדש, ואשר מנסה להתמודד עם הצורך במתן פתרונות למצוקת חברי המועצות. במסגרת זו, נבחן האם לשון ההצעה אכן מספקת מענה למציאות המורכבת, או שמא עושה אך את "חצי הדרך" בניסיונה להתמודד עם הבעיה. במסגרתו של פרק ד', אנו ננתח את ההסדרים הפנימיים בארבע-עשרה רשויות מקומיות בישראל אשר נבחרו באופן אקראי, וננסה להציג תמונת מצב עדכנית אודות האופן בו הן מיישמות את לשון החוק. בדיון גופו, נבדוק אילו מועצות אכן מעניקות "שירותי משרד" לנציגיהם, כנדרש בחוק, ואילו מהן מונעות מנבחרי הציבור ייעוץ משפטי הקשור בפועלם הציבורי. לרקע הדברים, נוסיף וניגע בבעייתיות שבפרשנות המושג "שירותי משרד", כפי שהיא נהוגה כיום. בפרק ה', אנו נציג ניתוח משפטי משווה אודות תנאיו וזכויותיו של חבר מועצה בשש מדינות זרות: ארה"ב, בריטניה, קנדה, גרמניה, צ'ילה, ודרום-אפריקה. בפרק הסיום ננסה לסקור ולסגור את המעגל שפתחנו בראשית דרכנו, תוך נגיעה במהלכים הדרושים לשינוי. א: פרק מעמדה של המועצה המקומית: סמכויות הנבחרים וחשיבות תפקידם 1 ראו לדוגמה עע"ם 5042/01 גדבאן זיד נ' פארס כאמל-חורפיש, פ"ד נו( 3 ) (2002) ,

4 1. מעמדם, תפקידם וכלי הפיקוח הנתונים בידי חברי המועצה כינון המועצה ברשויות המקומיות הוא מימושו של רעיון הפרלמנט, "בית הנבחרים", בשלטון המקומי. זהו הגוף המחוקק, המבקר, והמשפיע ביותר על חייהם של התושבים המתגוררים בתחומו. חברי המועצה פועלים כמעין "חברי הכנסת" של אותו מתחם רשות, וחרף העובדה שאינם עוסקים בביטחון הומי, הם אורגן משמעותי בחיינו. לצד זאת, "בית הנבחרים" המקומי, אינו עצמאי ובלתי מוגבל בפועלו, א כפוף בבסיסו לשלטון המרכזי, ולשר הפנים 2 הממונה על עיקרו. ב"מדריך השימושי לנבחר", חוברת הדרכה אשר הונפקה מטעם משרד הפנים לטובתם של נבחרי הציבור 'הטריים', היטיבו לתאר מציאות דואלית זו בפשטות ובקצרה: בפרק הראשון העוסק במעמדה של המועצה, נאמר כי הרשות המקומית היא " כל יכולה, אבל 3 חשובה מאוד". החוק אכן תוחם את גבולותיה, מעגן את סמכויותיה, ומבקר את פועלה באופן קונסיסטנטי. אכן, הוא אינו עצמאי מבחינה כלכלית, וחרף העובדה כי הוא גובה אגרות ומיסים, 4 הוא נתון לחסדיו של תקציב המדינה הקובע את מסגרת הכנסותיו. א שכאמור בתחילה, "על אף כל מגבלותיה יש בידי הרשות המקומית תחומי אחריות רבים, והשפעתה על חיי המקום 5 גדולה עד למאוד". המועצה, וכפועל יוצא חברי המועצה, אוחזים בסמכות שמקנה להם החוק לפקח, לבקר, וליזום עשייה משפטית ופרקטית לרווחת הציבור. הם למעשה לב ליבה של העשייה המקומית: הם אחראים על אישור חקיקת העזר, על ניהול ענייני הכספים של הרשות, ובכלל, מקיפים את תחומי החיים של תושבי המקום. מכאן, אפוא, צומחת חשיבות מעמדם של חברי המועצה, המהווים כ יד ה היוזמת והמפקחת של הרשות, על מכלול הסמכויות של השלטון המקומי. מספר חברי המועצה משתנה בהתאם למספר התושבים הרשומים בספר התושבים, המתנהל לפי פקודת 2 ד"ר חיים קלכהיים מדגיש בספרו כי שתי רשויות הממשל המקומית והמרכזית "אינן פועלות תמיד במסגרות של חלוקת תפקידים שהוגדרו במסמכים או בהסדרים פורמאליים". לצד זאת, בעוד הוא מדגיש כי לשלטון המרכזי נתון הקול המוביל, הרי שלטענתו, "גם בכוחה של הרשות המקומית לכוון מגמה זו או אחרת של המשרד הממשלתי, להתנגד לה או לנצל אותה ינטרס משותף". מכאן, הרי שנסיק כי גם אם האחד כפוף לשני, הרי שאין בכך כדי להמעיט בכוחו. ראו חיים קלכהיים שלטון מקומי במירקם המדינה הדמוקרטית: עוצמה מקומית מול מערכות המימשל הארצי בישראל (המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה, 1997). 3 "בית הנבחרים המקומי (מועצת הרשות המקומית)" המדריך השימושי לנבחר ברשות המקומית 35 (בהוצאת משרד הפנים, 2004) (להלן: "המדריך השימושי לנבחר"). כשמה, החוברת הינה בגדר מדריך שימושי לתחומי סמכותו ופעילותו של הנבחר. מטרתה לספק מידע הדרכתי ראשוני ובסיסי. המדריך הינו נדבך נוסף במערך כלי ההכשרה המקצועיים, הניתנים לנציגי הציבור הנבחרים ואשר מטרתו להופכם למקצועיים יותר. 4 שם. 5 שם.

5 ג( ב( א ) 6 מרשם התושבים, תש"ט- 1949, והנוגע לתחום העירייה. הדיון במעמדם של חברי המועצה, כן, אם הוא דיון עקרוני ומהותי על מעמדה של הרשות המקומית בכללה. חברי מועצה "פעילים", הם חברי מועצה מפקחים, מובילים ויוזמים. במסגרת זו, הביקורת היא למעשה הכלי המרכזי בידי הנבחרים, כלי המאפשר להם לממש את ייעודם כשומרי הסף של האינטרס הציבורי בכללו. להגשמת מטרה זו, עומדות לטובתם של חברי המועצה שלוש סמכויות ביקורת עיקריות, במסגרתן הם יכולים לפקח על פועלם של ראש העיר, סגניו, ושאר מנגנוניה של הרשות. כמובן, אין באלה הנסקרות להלן, בכדי להוות רשימה סגורה של "כלי עבודה" אפקטיביים, א שאין ברשימה קצרה זו בכדי לבחון את כולם. אחד הכלים הבולטים, הוא בדמות "זכות העיון", המאפשר לחבר המועצה לבצע עבודה יעילה באיסוף חומרים, לימודם וניתוחם, זכות העיון קיימת בפועל לכל תושב מכוח 7 וכך לממש את עקרון השקיפות והביקורת הנתון בידיו. אכן, 8 "חוק חופש המידע", א שהפרוצדורה החוקית אינה 9 תמיד קלה למימוש. בפועל, חברי המועצה נהנים מנגישות גבוה יותר למידע, וזאת מכח סעיף 140 א לפקודת העיריות. וכך נקבע: 140 א (א). פנקסי העירייה ומסמכיה יהיו פתוחים לעיון ולבדיקה לפני כל חבר המועצה; הם יועמדו לרשותו לפי בקשתו יאוחר משלושה ימים מיום פנייתו אל ראש העירייה או מי שהוא הסמיכו לכך, והוא רשאי להכין לעצמו העתק, לרבות העתק צילומי או תקציר מהם; אך יוצא פנקס או מסמך למטרה כאמור ממשמורת העירייה א בהסכמתו בכתב של ראש העירייה או מי שהוא הסמיכו לכך. ). הועמדו פנקסי העירייה או מסמכיה לרשות חבר המועצה בתוך הזמן כאמור בסעיף קטן (א), ידרוש הממונה, לפי בקשת חבר המועצה, מראש העירייה לעשות כן; נעתר ראש העירייה לדרישת הממונה בתוך שבעה ימים מיום דרישתו, ידרוש ממנו הממונה בצו לעשות כן בתוך תקופת הזמן שיציין בצו. ). זכות העיון בפנקסים ובמסמכים לפי סעיף קטן ( אינה חלה על פנקס או מסמך שגילויו או פרסומו אסור על פי דין ועל רישום או 6 ראו ס' 19 א( ( לפקודת העיריות [נוסח חדש], התשכ"ד (להלן: "פקודת העיריות"). 7 ראו אברהם י. שפט ושמואל א. שפט "המסגרת המשפטית של השלטון המקומי" השלטון המקומי בישראל 99 (דניאל י. אלעזר וחיים קלכהיים עורכים, מהדורה שנייה, 2001). 8 ראו חוק חופש המידע, התשנ"ח ס, "ח , (להלן: "חוק חופש המידע"). 9 שם. ראו ס' 7 לחוק חופש המידע: "נוהל הגשת בקשות והטיפול בהן", וכן ס' 8: "דחיית הבקשה במקרים מסוימים".

6 ה( ד( מסמך הנוגעים במישרין בזכויותיו של פרט או בחובותיו כלפי העירייה, זולת אם משמשים נושא לדיון במועצה או בוועדה מוועדותיה שמבקש העיון חבר בה. ). פנקסי העירייה ומסמכיה יועמדו על פי דרישה של יושב-ראש ועדה לרשותה של הוועדה בזמן ישיבתה, במידה שהם נוגעים לנושא שעל סדר יומה. ). האמור בסעיף זה בא להוסיף על זכויות אחרות לגילוי פנקסים ומסמכים ו לגרוע מהן (ההדגשות הוספו). לצד זאת, מסתבר שזכות בסיסית זו אינה תמיד באה לידי מימוש באופן המשקף את ייעודה האמיתי. גיא בן גל, חבר מועצת העיר כפר-סבא, טוען באחד ממאמריו, כי "המציאות מגלה כי ראשי ערים מפרים באופן שיטתי את הוראות סעיף 140 ופוגעים במכוון בזכות העיון של חברי 10 המועצה". במאמרו, הוא מביא מספר דוגמאות, אשר לדבריו משרתות את האינטרס של ראש - העיר במצבים אלה, וביניהם: אי העברת המידע ל כל תגובה, סירוב למסור פרטים בגין טעמים משפטיים, והעברת מידע חלקי "במגמה להסתיר בדרך כלל את פיסות המידע 11 הבעייתיות". עמדתו האישית של גיא בן גיל, לצורך הדיון שלפנינו, אינה באה כדי לקבוע מוסכמות יסוד וחריצת דין כלפי העיריות כולן. היא משקפת עמדה אישית בלבד, ומתבססת אפוא על ניסיונו הפרטיקורי בפרקטיקה. לצד זאת, אנו בוחרים לצטט מדבריו, כדי להדגיש ולהמחיש עד כמה חשוב להעניק לחברי המועצה את הכלים הראויים בניסיונם לבקר ולפקח על פועלה של העירייה, 12 כלים אשר יאפשרו להם להתמודד אל מול פועלו של ראש הרשות במידה ונדרשים הם. הדבר זוכה למשנה תוקף לנוכח קביעתו של היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, לפיה "השחיתות 13 השלטונית ברשויות המקומיות קשה יותר לטיפול מאשר במשרדי הממשלה". בהרצאה שנשא בכנס השנתי של "העמותה למשפט ציבורי" בשנת 2004, טען מזוז כי "יש את התחושה שככל שיש שחיתות, וכנראה שיש ברמות כאלה ואחרות, אנחנו יכולים למדוד אותה והיא נמצאת יותר 10 גיא בן גל "זכות העיון לחברי מועצה הפער בין המצוי לרצוי" אתר אופוזיציה ( ). 11 שם. 12 הדברים מתחדדים לנוכח עוצמתו המתגברת של ראש הרשות. נחום בן-אליא, מדגיש בספרו כי "סמכויותיו ועוצמתו (של ראש הרשות י.ע) מוצאים ביטוי בריכוזיות שאין לה מקביל, מבחינת מגוון הנושאים ורמות המעורבות, בשום מערכת ציבורית אזרחית אחרת". לדבריו, "היעדר היררכיה פונקציונאלית-מקצועית מפותחת ברבות מן הרשויות המקומיות, מאפשר התערבות ראשי הרשויות בהחלטות שוטפות לעיתים תוך דילוג על דרגים מקצועיים ממונים". ראו נחום בן-אליא הדור הרביעי: שלטון מקומי חדש לישראל (בהוצאת מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, 2004). 13 "מזוז: קשה יותר לטפל בשחיתות בשלטון המקומי" ( ) YNET.

7 ג( ב( א ) ב( בשלטון המקומי מאשר בשלטון המרכזי". לדבריו, "בשלטון המקומי, המערכת מפורזת מאוד, מאות רשויות מקומיות, מנגנוני פיקוח יותר רופפים. לשום שר או ראש ממשלה אין כהוא זה 14 מהסמכויות של ראש עיר בתחומים הרלוונטיים להפעלת שחיתות". לצד זכות העיון הקבועה בחוק, נתונה לחברי האופוזיציה הסמכות לעמוד בראש וועדת הביקורת, כלי חשוב ומשמעותי לעבודה הפיקוח. סעיף 149 ג לפקודת העיריות קובע כי: 149 ג'. ). "המועצה תבחר מבין חבריה ועדה לענייני ביקורת, שתפקידה לדון בכל דו"ח של מבקר המדינה ושל נציב תלונות הציבור על הביקורת בעירייה, בכל דו"ח של מבקר העירייה, ולעקוב אחרי תיקון הליקויים שהעלתה הביקורת,והיא רשאית לדון בכל דו"ח ביקורת אחר על העירייה שהוגש לפי דין: הועדה תגיש למועצה את סיכומיה והצעותיה". ). מספר חברי הועדה יעלה על שבעה. הרכב הועדה יהיה תואם, ככל שניתן, את ההרכב הסיעתי של המועצה. ראש העירייה וסגניו יהיו חברים בוועדה לענייני ביקורת. ). (1). יושב ראש הוועדה לענייני ביקורת יהיה מהאופוזיציה ו יכהן כדירקטור בהנהלת גוף עירוני מבוקר. לזכויות אלה, מתווספת זכות עיקרית נוספת, אשר אמורה לשרת את אינטרס השקיפות והפיקוח עליו אמונים חברי המועצה. 26 בסעיף לתוספת השנייה של הפקודה ("תקנון בדבר ישיבות מועצה והנוהל בהן"), עוגנה הזכות להגיש שאילתא אל ראש הרשות, לקראת "ישיבה מן המניין" של המועצה, ובכך, להעלות לדיון נושאים הדרושים, לדעת חברי המועצה, "הבהרה" ודיון. וכך קובעת לשון הפקודה: 26. (א). חבר המועצה רשאי להגיש הצעות לסדר היום של ישיבה מן המניין יאוחר מ- 48 שעות לפני מועדה. ). בכל ישיבה מן המניין יידונו ארבע הצעות לסדר היום, אם הוגשו. 14 ראוי לציין כי השחיתות הפוטנציאלית ב"שלטון המקומי", אינה אך נחלתה של מדינת ישראל. התשתית המקומית, המסגרת המשפטית, ואופן הפיקוח, מקלים, כך נראה, על תופעות שחיתות נרחבות יותר ביחס לשלטון המקומי, וכמובן, אין זאת רק צרתה של שיטתנו שלנו בלבד. על שחיתות המערכת המקומית בארה"ב, ראו לדוגמה:.J FRANK COPPA, COUNTRY GOVERNMENT: A GUIDE TO EFFICIENT AND ACCOUNTABLE GOVERNMENT (2000). לדברי המחבר, מציאות עובדתית זו, "מזכירה לנו את הצורך בפיקוח ציבורי, בתקשורת קשובה ובמערכת משפטית קשוחה", ראו הערה 12, בעמ' 27.

8 ה( א( ג( הנה כי כן, החוק מעניק לחברי המועצה ברשות המקומית מספר כלי ביקורת, אשר אינם תמיד 15 נתפסים כאפקטיביים במהותם. ברם, נראה כי בכדי לממש את סמכויות הביקורת הנתונות מלשון החקיקה, נדרשים חברי המועצה לכלי גישה ועבודה ראשוניים, עליהם נרחיב בהמשך. כמו כן, הם נדרשים לתגמול ושכר עבור פועלם, על מנת שיוכלו להקדיש את הזמן הנדרש לעשייתם הציבורית, ל חשש לצמצום משכורתם האישית. אם כן, האם השלטון המרכזי מעניק לחברי המועצה את הזכויות, התנאים והסמכויות הנדרשות, כדי להגן על האינטרס הציבורי הכולל? בכך נעסוק ביריעתו של פרק ב'. עוד קודם לכן, ראוי לנו כי בטרם נתייחס לתנאיהם של חברי המועצה, נציג את המסגרת הנורמטיבית המתגמלת את ראשי הערים וסגניהם, ונלמד אודות ההבדלים. 2. שכרם של ראשי ערים וסגניהם בניגוד לחברי המועצה, ראשי הרשויות וסגניהם זוכים להטבות הכוללות משכורת והוצאות 16 נלוות. מספר הסגנים משתנה בין רשות לרשות, והינו תלוי במספר התושבים המתגוררים בתחומה; כך לדוגמה, בעירייה שמספר תושביה עולה על 250,000 יכהנו בתפקיד שלושה סגנים, 17 וביניהם מי שנבחר לסגן ממ מקום. סעיף 129 קובע כי: ( ראש העירייה וסגן ראש העירייה שנבחרו לפי חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש רשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה (להלן - חוק הבחירה הישירה), רשאים לקבל שכר ותנאי שירות מקופת העירייה, בכפוף ישור השר ובהתאם לתנאים ולשיעורים שקבע. (ההדגשות הוספו). הזכות לשכר עבור עבודתו של ראש העיר וסגנו, אינו המשתנה היחיד במאזן ההטבות והתגמולים ביחס לחברי המועצות המקומיות. תנאיהם שונים, בין היתר, ביחס לזכותם הבסיסית למשרד עבודה אישי, מצעים הטכניים העומדים לרשותם, וכך ביחס להחזרי ההוצאות בגין שימוש בטלפון ומרחק הנסיעה. בנקודה זו, ובטרם ננתח את תנאיהם של חברי המועצה גופם, נדגיש את הבעייתיות העקרונית העולה מההבדלה הנורמטיבית, במסגרתה סגני ראש העיר זוכים לתמורה עבור פועלם, בעוד שחברי מועצה מן המניין, אינם לוקחים חלק ממסגרת התגמול הנהוגה כיום. 15 ראו לדוגמה את דבריו של חבר מועצת העיר כפר סבא, לעיל ה"ש ס' ( לחוק מגדיר את המושג "שכר ותנאי שירות": "שכר, תנאי פרישה וגמות, וכן כל הטבות כספיות אחרות הקשורות למילוי תפקידו של ראש העירייה או סגנו". 17 ראו ס' 129 )( 3 )(ב) לפקודת העיריות.

9 בסיס הבעיה נטוע בעקרון הפוליטי והביקורתי. סגני ראשי הרשויות (להלן: "הסגנים"), אינם תמיד משתייכים למפלגה הגדולה ביותר, א הגיעו לכיסאם כחלק ממשא ומתן פוליטי, אשר הבשיל לכדי הסכם קואליציוני פורה. אחת, יאלצו הסגנים להילחם על עקרונות מפלגתם, וכן על האינטרס הציבורי אותו הם מייצגים. ברם, קשה להתעלם מן העובדה כי "לחימה" עיקשת זו, אשר יכולה להסתיים בפרישה הפגנתית מן הקואליציה, עלולה להתנגש עם אינטרסים כלכליים- אישיים, שכן יציאה מן הקואליציה ופרישה מתפקידם כסגנים, תביא דה-פקטו, לביטול זכאותם למשכורת והחזרי הוצאות. אם נשווה, על דרך ההיקש, את מעמדם של הסגנים, למעמדם של שרים בממשלת ישראל, הרי שבעוד ששר בממשלה פורש מתפקידו לנוכח משבר פוליטי עקרוני, או נוכח התנגדותו למתווה החברתי של הממשלה, ובמקביל - ממשיך לזכות במשכורת ותנאים כחבר כנסת, הרי שסגן ראש הרשות המתפטר מתפקידו, מאבד בפועל את כל תנאיו והכנסתו החודשית. האם יש בכך כדי להשפיע על מערך השיקולים של נבחרי הציבור היושבים על כסא הסגן? סבורני כי ניתן יהיה לשלול טיעון זה, ולכשעצמו, הוא מעלה מציאות מורכבת ובעייתית, מציאות אשר יכולה להאפיל על מסגרת דמוקרטית נכונה. במקרים מסוימים, ניתן להניח, היא אף עלולה לעודד "עסקנות פוליטית", הנוגדת את טובת הציבור. ב: פרק היעדר תגמולים לחברי המועצה: סקירה נורמטיבית והשלכות למעשה 1. ביטול התגמולים לחברי מועצות חבר מועצה ברשות המקומית נבחר בבחירות דמוקרטיות, פועל כנציג ציבור, ומפעיל כוחות שלטוניים המיועדים להגן על אינטרס הכלל בתחום הרשות. לצד זאת, אנו נראה עתה, כיצד החוק

10 א( הקיים אינו נותן לחבר המועצה את הכלים הראויים להגשמת ייעודו. הדיון אודות הקונסטרוקציה המשפטית המעגנת את תנאיו של חבר המועצה, ראוי להיות מפוצל לשניים: ראשית, אי מתן שכר חודשי ו/או לחלופין תגמול כספי בגין עשייתם והשתתפותם בישיבות המועצה. שנית, אי מתן כלים אדמיניסטרטיביים-משרדיים בסיסיים, המאפשרים לחבר המועצה לבצע את תפקידו כראוי. ). אי זכאותם לתגמול השתתפות ומשכורת: ממתן מהזכות - ועד לביטולה על פי החוק, נבחרי ציבור המכהנים בתפקידם כחברי מועצות מקומיות, ואשר אינם משמשים בתפקיד ראש הרשות או סגנו, אינם זכאים לתגמול השתתפות או שכר. בשנת 2001 הגיעה סוגיה זו, לראשונה, לדיון בבג"ץ, 18 על רקע עתירתם של שלושה גורמים : העותר הראשון, עו"ד מאיר גובר, היה אז חבר המועצה האזורית דרום השרון; העותרת השנייה, הגברת רוני אלוני, כיהנה כחברת מועצת עיריית ירושלים; והעותר השלישי, מר מאיר דהן, פעל כחבר המועצה המקומית מזכרת בתיה. בבסיס עתירתם, דרשו השלושה כי בג"ץ יורה לשר הפנים להעניק תשלומי ביטוח תאונות עבודה, תשלומי החזר הוצאות רכב, וכן תשלומי גמול השתתפות בישיבות המועצות המקומיות, המועצות האזוריות וכן בישיבות ועדות המועצות המקומיות והמועצות האזוריות, וזאת - לכל חברי המועצות המקומיות והמועצות האזוריות בישראל. בהחלטתם של השופטים חשין, טירקל ובייניש, נדחתה העתירה למתן צו על תנאי, ואף נקבע. כי העותרים ישלמו למשיבים שכר טרחת עור-דין בסך 5000 בסקירתם הקצרה, מדגישים השופטים את גלגולה המשפטי של מדיניות התגמולים, ומציינים כי אכן, חוק הרשויות המקומיות (גמול השתתפות בישיבות לחברי מועצה), התשנ"ה (להלן: "החוק הראשון"), העניק בעבר זכות לחבר מועצה של רשות מקומית שאינו מקבל שכר מרשות מקומית, לקבל מקופת הרשות המקומית גמול עבור השתתפותו בישיבות המועצה. ואולם, היטיבו השופטים לציין, כי כהוראת,(1997 סעיף 32 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת התשנ"ז- 1996, שולם בשנת 1997 גמול כאמור לפי החוק הראשון. וכך נקבע בחוק: ( ראו בג"ץ 4182/01 עו"ד מאיר גובר, חבר המועצה האזורית דרום השרון נ'. שר הפנים ( פורסם,

11 "אי תשלום גמול והחזר הוצאות לפי חוק הרשויות המקומיות (גמול השתתפות) על אף הוראות חוק הרשויות המקומיות (גמול השתתפות בישיבות לחברי מועצה), התשנ"ה- 1995, בשנת 1997 ישולם גמול השתתפות בישיבות והחזר הוצאות, לחברי מועצה של רשות מקומית, לפי החוק האמור" (ההדגשות הוספו). שנה חר מכן, 23 סעיף לחוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים (תיקוני חקיקה), התשנ"ח (להלן: "החוק השני"), "ביטל את החוק הראשון מכל וכל. הכנסת הביעה אפוא דעתה, בשוללה מפורשות תשלום גמול לחברי מועצה כפי שקבע החוק משנת דברה של הכנסת דבר הוא 20 ושלילת הזכות שלילה היא". מציאות משפטית זו הניחה את דעת העותרים. בכתביהם, טענו השלושה כי החוק השני, "בטל ומבוטל הוא מעיקרו בהיותו סותר את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו". בית המשפט דחה אז גם את טענתם זו, ואשרר למעשה את המסגרת הנורמטיבית החדשה ל סייג. בדבריהם, טענו השופטים כי מצב דברים זה נכון וראוי הוא. 21 עניין הוא למחוקק לענות בו". לטענתם, "תשלום לחברי מועצות מקומיות הנה כי כן, חבר מועצה נבחר, נאלץ מחד גיסא לשמור על מקור פרנסתו, ומאידך גיסא, להתמיד ולהגיע לכל ישיבות המועצה וועדותיה. היעדרות מישיבות אף גוררת סנקציה חריפה מצידה, וכך קובע סעיף 123 א( ( לפקודת העיריות: "חבר-מועצה שנעדר מישיבות המועצה שלשה חדשים רצופים, או שנעדר משלוש ישיבות רצופות - אם היו בשלשה חדשים פחות משלוש ישיבות - יחדל להיות חבר המועצה, מלבד אם נעדר בגלל מחלה או בגלל שירות בצבא-הגנה לישראל או ברשות המועצה שניתנה מראש, ובתנאי שראש העירייה או הממונה שלח לו הודעה לפי סעיף קטן (ב)". נבהיר כי לצד ישיבות המועצה הרשמיות, נדרש, כאמור, כל חבר המועצה, גם לקחת חלק בכל מפגש וכינוס של וועדות המשנה במסגרתן הוא פועל. טבעי הוא, כי אחת, חבר מועצה ישתתף ביותר מוועדה אחת, ומכאן שהוא נדרש להתמיד במחויבותו לנקודות הטיפול אותן לקח על גבו הציבורי. מכאן, ראוי כי ישאל השואל: האם ראוי אפוא לכפות על חבר מועצה הרוצה לממש את עקרונות הדמוקרטיה, לצמצם את שכרו החודשי המקורי, אך משום מחויבותו הציבורית להשתתפות בישיבות המועצה? מדוע יזכה חבר המועצה לתגמול עבור עשייתו בפועל? האם אין. ראו: 19 BB A.htm?lawid=19410# 20 ראו, לעיל ה"ש שם.

12 בכך בכדי לפגוע בפרנסתו החודשית? ואנו נוסיף ונשאל: מה דינו של חבר מועצה אשר התמנה לתפקיד עם אחריות הנוספת על תפקידו 'הקסי' כחבר מועצה, בעוד שחלות עליו עתה סמכויות בהתאם? מדוע יזכה הוא לתגמול ראוי? זאת ועוד. מציאות זו תמוהה, אף לנוכח העובדה כי - בדירקטוריונים של חברות עירוניות, זוכים חברי הדירקטוריון שאינם חברי מועצה, לתגמול כספי עבור כל ישיבה בה השתתפו, עד לסכום מקסימום הקבוע בחוק. ואולם, על פי פקודת העיריות, חבר מועצה המשמש בין היתר כחבר דירקטוריון, ואשר עושה את אותה פעילות בדומה לעמיתו שאינו חבר נבחר אינו זוכה לכל תגמול מנגד. המציאות המשפטית הקיימת, מאלצת אפוא את נבחר הציבור ברשות המקומית, לבחור למעשה בין משימה אחת חרת. אם נצא מתוך נקודת ההנחה כי חברי האופוזיציה, אותם נבחרי ציבור שאינם זוכים לתגמול (שכן אין בידם לשמש בתפקיד של סגן), הם כוח הפיקוח המרכזי ברשות - האם אין במכשול הרעיוני של אי תגמול, בכדי לעודד מציאות של רפיון הפיקוח ש מרצון, על רקע מחויבותם למקום עבודתם המקורי? מדוע, יקשה השואל, בוחרת מדינת ישראל להעמיד את חבר המועצה הנבחר בין דילמה ערכית: מימוש ייעודו הציבורי, מול פגיעה בפרנסתו שלו ושל בני משפחתו? בפרקטיקה, טוענים ברשויות המקומיות, כי על דרך הכלל, ישיבות המועצה נקבעות לשעות הצהרים, 22 וזאת במטרה ש לפגוע בעבודתם של חבריה. א ששיחות עם חברי מועצה, מעלות תמונה מעט שונה: ראשית, ההנחה כי בשעות הצהרים אין חברי המועצה נדרשים לעבוד, מבוססת, כך לראייתי, בטעות עקרונית. האם יש להניח כי ראובן, אותו וטרינר שהוצג בפרק המבוא, אינו עובד בשעות הצהרים במרפאתו? ושנית, נראה כי אחת, וחרף טענות הרשויות, ישיבות המועצה נערכות דווקא בשעות הבוקר. זו אף זו. האם אין בכך בכדי להעניק לראש הרשות "כלי לחץ" נוסף, דרכו יוכל לתמרן פגישות לשעות הבוקר, ביודעו את הקושי בהשתתפותם של חברי המועצה המשתייכים ופוזיציה? שהרי נזכיר: שעת קיום הפגישות, אינה קבועה בחוק, ונתונה להחלטתו של ראש המועצה. ו בכך די. ההנחה לפיה חבר המועצה "מסיים" את שליחותו הציבורית בעצם השתתפותו בישיבת המועצה מוטעית, לראייתי, אף היא. מכאן, שאין חשיבות מכריעה לשעת כינוס המועצה, הגם שתהא בשעות הלילה, כי אם במדיניותו של המחוקק הראשי גרידא. תושבי הרשות 22 על בסיס שיחות עם חברת מועצת עיריית הרצלייה לשעבר, הגברת אורית רישפי; הגברת רוני אלוני, לשעבר חברת מועצת עיריית ירושלים; חבר מועצת העיר חולון, מר שמואל ברנשטיין.

13 ב( ב. היוצאים לקלפיות הבחירה, מצביעים עבור המועמד הראוי לדעתם, מתוך ההנחה כי יפעל הוא להגן על האינטרסים הציבוריים שהוא מייצג עבורם. והנה, ישוב השואל וישאל: האם אינטרסים אלו מוגנים אך בהשתתפות אקטיבית בישיבות לבדן? האם אין בכך בכדי להמעיט בחשיבות העשייה, הבחינה והלימוד שמחוץ לדיוני ההצבעות ואישורי החקיקה? ואם בחיוב נשיב תשובתנו, מדוע אפוא יקבל חבר המועצה תגמול עבור השעות המושקעות למימוש משימה זו, וזאת מתוך ההנחה כי יפגע הדבר, שוב, במשכורתו החודשית? ). זכויותיהם ותנאיהם של חברי המועצה: המסגרת האדמיניסטרטיבית חר שהצגנו כיצד נמנע המחוקק מלהעניק לחבר המועצה תגמול עבור השתתפותו בישיבות המועצה ועשייתו הציבורית השוטפת, נבחן אפוא האם חבר המועצה זוכה לכלים האדמיניסטרטיביים הבסיסיים לצורכי הגשמת עבודתו הציבורית. כיום, המסגרת הנורמטיבית הקיימת אינה מסדירה את זכאותו של נבחר הציבור ברשות המקומית, לתנאים המינימאליים המגיעים לו, "ובפועל הוא נאלץ לפעול לרוב על חשבונו, ומבלי 23 שתהא עבורו תשתית פיזית בסיסית למילוי תפקידו". בשנת 2004, פורסם חוזר מנכ"ל מטעם משרד הפנים, במסגרתו הובהר "מעמדם של סגנים בתואר (ל שכר) 24 וחברי מועצה, עם האצלת סמכויות" סעיף 2.7 הוסבר כי: סגן בתואר (ל שכר) וחברי מועצה בין שהואצלו לו סמכויות, בין אם, אינם זכאים בגין פעילותם להחזרי שכר כלשהם במידה שתפקידם מחייב חדר או לשכה בעירייה, יהיו זכאים למזכירה או עוזרים אישיים. שרותי מזכירות יינתנו על ידי לשכת ראש הרשות המקומית או מנכ"ל הרשות המקומית. להבהיר שדינו של סגן רשות בתואר או ל שכר, כדין חבר מועצה לכל דבר, גם אם הואצלו לו סמכויות סגנים בתואר וחברי מועצה אינם זכאים לתנאים נלווים, ובכללם להחזרי טלפון חברת בזק, טלפון נייד, על שמם ו על שם הרשות המקומית, ו תשלום עבור החזרי הוצאות. (ההדגשות הוספו). 23 מתוך דברי ההסבר של הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (זכויות חברי מועצה), התשס"ד לקריאת המסמך המ, ראו קובץ מתוך אתר הכנסת ; knesset.gov.il/privatelaw/data/16/2341.rtf דיון מפורט אודות ההצעה יידון בהמשך הפרק. 24 "תנאי שכר ותנאים נלווים לראשי הרשויות המקומיות וסגניהם בשכר" חוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 11/04,( ) ראו:.

14 הנה כי כן, חוזר המנכ"ל משנת 2004, קובע בבירור כי חברי המועצה אינם זכאים "לתנאים נלווים". לצד זאת, נראה כי ברור מלשון הכתוב, האם זכאי חבר מועצה לקבל משרד עבודה, באמצעותו יוכל לפעול. על כן, כחודש מאוחר יותר, וכעדות י הבהירות המערכתית, שיגר 25, (11/04,2004 בתאריך 28 בנובמבר מנכ"ל משרד הפנים חוזר נוסף (מס' במסגרתו נכתב כי "בעקבות פניות לגבי סעיף 2.7 בחוזר מיוחד של המנהל הכללי, "תנאי שכר ותנאים נלווים לראשי הרשויות המקומיות וסגניהם בשכר", ברצוננו להבהיר ולשנות את הנוסח כדלקמן: סגן בתואר (ל שכר) וחברי מועצה בין שהואצלו לו סמכויות, בין אם ו, זכאי לשכר הרשות המקומית תעמיד לרשות חבר המועצה חדר שממנו יוכל חבר המועצה לפעול ולקבל קהל. החדר שיועמד כאמור, יכול שיהיה חדר אשר ישמש את חבר המועצה רק חר שעות העבודה הרגילות. חדר כאמור, יכול שינתן למספר חברי מועצה במשותף משרד הפנים יוזם חקיקה אשר תאפשר לסגן בתואר ולחבר מועצה לקבל סכום שיקבע בגין כל ישיבה של מועצת הרשות וועדותיה, וזאת לכיסוי הוצאות שיש לו בגין פעילותו במסגרת מועצת הרשות. (ההדגשות הוספו). לשון חוזר המנכ"ל המעודכן, מעלה גם היא מספר בעיות בסיסיות, בדיוננו על תנאי עבודתו המינימאליים של חבר המועצה הנבחר. ראשית, נאמר מפורשות מה משמעותו של אותו "החדר" הניתן לחבר המועצה. האם הוא אמור לכלול תנאים בסיסיים לעבודה, מחשב, כגון פקסימיליה וטלפון? כל אלה, הרי אינם עולים מלשון החוזר ונתונים לפרשנות הצדדים. שנית, סעיף מתנה את השימוש ב"חדר", רק חר "שעות העבודה הרגילות". מכאן, שחבר מועצה יוכל לממש את משימותיו הציבוריות במהלך "שעות השגרה", שהינן באופן טבעי השעות במסגרתן יש להניח כי יתאפשר לחבר המועצה ליצור קשר עם משרדים מקבילים המקיימים פעילות שוטפת הנוגעת לעניינו. שלישית, חוזר המנכ"ל מדגיש כי "חדר כאמור יכול שינתן למספר חברי מועצה במשותף". אם נניח כי "חדר העבודה" מאפשר דם אחד בלבד לעבוד בתחומו, בכל רגע נתון, הרי שחבר המועצה יהיה תלוי אפוא ברשימת ההמתנה שתיווצר הלכה למעשה. זו אף זו. גם אם נניח כי החדר עשוי להכיל שני חברי מועצה בו זמנית היכן אפוא הזכות לפרטיות וסודיות השמורה לכל אחד מהם בעת פועלו הפוליטי-ציבורי? נראה כי מציאות בעייתית זו, אינה מקיימת את העיקרון אותו שאפה הרשות לממש, והוא מתן מרחב פעולה פיזי לנבחר, בעת עשייתו הציבורית. זאת ועוד. בהצעה למתן חדר עבודה 25 ראו:.

15 משותף, נאמר אם יהיה הוא בתחומו של בניין העירייה, אם ו. הגם שנקודה זו עשויה להיתפס כשולית לעניין, היא עשויה להיות "כלי נשק" פרשני בידיו של ראש הרשות המעוניין לצמצם את נוכחות חברי האופוזיציה בסביבתו. רביעית, ההצעה המקורית, לפיה "שרותי מזכירות יינתנו על ידי לשכת ראש הרשות המקומית או מנכ"ל הרשות המקומית" בעייתית מיסודה: יש להניח כי אם אותן "מזכירות לשכה", אשר כבר משרתות כיום את ראש העיר, את סגניו, את ראשי האגפים, הגזבר, והעובדים ייאלצו להוסיף ליומנן העמוס גם את שירותם של חברי המועצה כולם, הרי שיהיה בכך כדי הכפלת עבודתן, ואין לדעת האם יאפשר הדבר תפקוד ראוי וסביר. חמישית, ראוי כי נשאל: מהם אותם "שירותי משרד", כפי העולה מלשון החוזר המקורי? האם נכללת בכך גישה למחשב המחובר לרשת האינטרנט? האם מדובר באספקת ציוד כתיבה בסיסי? האם בכך נכלל אף שירות הדואר? נראה אפוא כי על כל אלה אין החוזר נותן מענה, ומותיר את שאלות הפרשנות לטובתם של הצדדים כולם: לה המצמצמים, ולה המרחיבים. שישית, העובדה כי הזכויות האדמיניסטרטיביות הניתנות לחבר המועצה, נתונות לעיגון בחוזר מנכ"ל ו בחקיקה, מובילות למציאות משפטית בלתי יציבה, במסגרתה תנאיהם של הנבחרים עשויים להשתנות יחד עם כניסתו לתפקיד של שר חדש. מיותר לציין כי מציאות זו, 26 אינה זרה לנוף הפוליטי בישראל. הנה כי כן, בפועל, חבר המועצה הנבחר, יתקשה תר מקום מפלט לעשייה בשעות השגרה, וחמור מכך, אינו זוכה לסיוע האדמיניסטרטיבי-משרדי הדרוש לצורך הגשמת ייעודו. חוזר המנכ"ל עוסק, אינו כאמור, בשאלת מתן המחשב, הפקסימיליה, מכשיר הטלפון, ואינו נוגע למימון משלוח הדואר, הקשר עם הציבור. אספקת כלי המשרד הנדרשים לעבודה תואמת, ומתן הכלים לשימור מדיניות זו, תמוהה לראייתי אף יותר, לנוכח הדברים הבאים: 27 "המדריך השימושי לנבחר", המתפרסם מטעם משרד הפנים, ממליץ לנבחר הטרי מספר דרכים לשיפור עבודתו הציבורית. בסעיף 3 לרשימת ההמלצות, ותחת הכותרת "שמור על קשר", מציע משרד הפנים לחבר המועצה את הדברים הבאים: 1. "שמור על קשר עם ציבור הבוחרים שבחר בך באמצעות פגישות סדירות במשרדך או במקום אחר, צא לסיורים בשטח וקיים "דלת פתוחה" בזמנים קבועים לפניות ציבור. 26 נדגיש כי סעיף העלה, כי "משרד הפנים יוזם חקיקה אשר תאפשר לסגן בתואר ולחבר מועצה לקבל סכום שיקבע בגין כל ישיבה של מועצת הרשות וועדותיה, וזאת לכיסוי הוצאות שיש לו בגין פעילותו במסגרת מועצת הרשות". הסעיף אינו מתייחס לתמיכה האדמיניסטרטיבית-משרדית, שאמורה להינתן לחבר המועצה הנבחר. 27 לעיל ה"ש 3, בעמ' 55.

16 2. "שמור על קשר עם הנהלת סיעתך שמטעמה הגעת למועצה". 3. "שמור על קשר עם התקשורת המקומית או הארצית" (ההדגשות הוספו). הנה, הלכה למעשה, מכיר משרד הפנים את החשיבות הטמונה במגע הישיר שבין הבוחר לנבחר הציבורי. ההמלצות עצמן, סבורני, הן לב אותה הדיאלקטיקה הקיימת בשלטון המקומי: מחד גיסא, הוא מטיף לעבודה ציבורית יוזמת, ביקורתית, מחדשת ומועילה, ומאידך גיסא, הוא אינו נותן לנבחר הציבור את הכלים הדרושים למימוש ייעודו. מפליא אפוא כי מציע משרד הפנים לנבחר הטרי לשמור על קשר עם הציבור, על דרך פגישות עם בוחרים "במשרדו", בעוד שברי הוא כי לחברי מועצה, ובעיקר לה מן האופוזיציה, אין משרד משלהם, והשימוש במשרדים הקיימים בבניין המועצה או העירייה אובייקטיביים. הינו דל ביותר, וכאמור, תלוי במספר גורמים חיצוניים דומה הדבר גם לעניין ההמלצות בתחום העשייה התקשורתית. 74 בעמוד למדריך האישי לנבחרי הציבור בשלטון המקומי, מציעים המחברים דרכים "שיעזרו לך להגיע לתודעת הציבור". תחת הכותרת: "אתה, הציבור והתקשורת", מציע המדריך "לשגר מכתבים אישיים, הודעות אישיות ואפילו דוח תקופתי על עבודתך ברשות". בסעיף 2 למסמך, מוצע כי נבחר הציבור "ייזום מפגשים עם קהל באולמות ציבוריים, וסיורים במקומות מיוחדים". כמו כן, מוצע לקיים "שעות קבלת קהל", ו"למנות דובר אישי או איש יחסי ציבור". בהצעתו זו, חוזר משרד הפנים וממחיש את החשיבות שהוא מייחס לעבודתו הרציפה של חבר המועצה, וכן לדיאלוג שהוא נדרש לקיים כשליח ציבור עם בוחריו. ואכן, קשר עם בוחרים מאפשר לנבחר הציבור ללמוד על צרכי המקום, להיעזר בקידום יוזמות ומאבקים, ואף להפעיל לחץ לגיטימי על גורמים המתנגדים לעמדותיו. פעם נוספת, נראה כי ציפיותיו של השלטון המקומי מחבר המועצה, אינן תואמות לכלים שאותו שלטון מקנה לו. אם התחלנו בראשית הדרך, בצייננו כי הרשות המקומית הינה כ"כנסת זוטא", נקל עלינו דרכו בנקודת ההקשה להשוואה אל מול תנאיהם של חברי הכנסת. נדגיש: אין בכך בכדי להיכנס לניתוח תנאי השכר והתגמולים החודשיים אודות עבודתם, כי אם בדיון אודות המענקים הניתנים להם כחלק מ"שמירת הקשר אל מול הציבור". הן כאן, והן שם, עסקינן בנציגי ציבור, והגם שאין

17 האחד דומה לשני בכל רמ"ח איבריו, הרי שהתשתית הרעיונית של משמעות מושג "נציג ציבור" דומה היא. לפי החלטות שכר חברי הכנסת (הענקות ותשלומים), התשס"א- 2001, זכאי חבר הכנסת לכיסוי ההוצאות הנחוצות לו לשם 28 "שמירה על הקשר עם ציבור הבוחרים", לרבות קיום לשכה פרלמנטארית. הכל, כאמור, לשם מילוי תפקידו כנבחר ציבור. במסגרת זו, חבר הכנסת זכאי לתקציב שנתי בסך 64, שקלים חדשים לכיסוי הוצאות שהוצאו לשם שמירה על קשר עם הציבור. אגב כך, חבר הכנסת אשר הוציא את מלוא סכום התקציב השנתי העומד לרשותו לפי הקבוע, עד תום שנת הכספים, זכאי, כל שנה, להעביר את היתרה לשנה שחר מכן, במשך כל תקופת כהונתה של אותה כנסת. הנה כי כן, בעוד שחבר כנסת זכאי רק למשכורת, כי אם להוצאות המאפשרות לו לשמור על - קשר עם הציבור, חבר המועצה זכאי לזה ו לזה. ונדגיש: אין בדברינו כדי דרישה להענקת תקציב שנתי ל"רכישת מתנות", כחלק מאותן זכויות העומדות לרשותו של חבר הכנסת, כי אם ותם אלמנטים אדמיניסטרטיביים-משרדיים הנדרשים לצורך מימוש אותם העקרונות שמשרד הפנים - עצמו - הדגיש בחוברת שייעד לנבחר הטרי ברשות. 2. דיון בהצעת החוק לתיקון פקודת העיריות (זכויות חברי מועצה) בשלושה לחודש מאי 2004, הגיש חבר-הכנסת חמי דורון הצעת חוק, יחד עם ארבעה חברי כנסת 30 נוספים, שאמורה הייתה לפתור את הוואקום המשפטי, אשר מתעלם מצורכי הבסיס של חברי המועצה, בעשייתם הציבורית. הצעת החוק מציעה לשנות את פקודת העיריות, כך שיתווסף סעיף 125 ג המוצע, חר סעיף 125 ב הקיים. סעיף 125 ג מבקש אפוא ליצור מסגרת נורמטיבית חדשה, לפיה יינתנו לחברי המועצה הכלים המינימאליים לעבודה, לרבות טלפון, פקס, מחשב ומשרד. כמו כן, הוצע כי סיעות האופוזיציה ייהנו באופן משותף משירותי משרד, וכי חבר מועצה יהיה זכאי 28 מתוך החלטת שכר חברי הכנסת (הענקות ותשלומים), התשס"א סכום זה והסכומים להלן מעודכנים ליום כ"ז בטבת התשס"ג,ה- 1 בינואר ח"כ יגאל יאסינוב, ח"כ אילן ליבוביץ, ח"כ אהוד רצאבי, וח"כ אילן שלגי.

18 ג( א( ב( 31 לשלוח דברי דואר על חשבון הרשות, בסכום מוגבל שאותו ייקבע שר הפנים. וכך קובעת לשון ההצעה: "זכויות חבר מועצה" 125 ג. ). כל חבר מועצה יהיה זכאי לקבל מאת הרשות המקומית את הכלים המינימאליים הדרושים לו לצורך מילוי תפקידו, ובכלל זה תעמיד העירייה לרשות כל סיעה המיוצגת במועצה משרד, מכשיר טלפון, מכשיר פקסימיליה ומחשב; ( העירייה תעמיד לרשות סיעות האופוזיציה, ובהתייעצות עמן, לפחות פקיד אחד שתפקידו לרכז את העבודה המנהלית של סיעות האופוזיציה; ( העירייה תממן שליחת דברי דואר של חברי המועצה, בסכום שגובהו יעלה על סכום שייקבע השר. חר שהצעת החוק עברה קריאה טרומית, היא הגיעה לשולחן ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת. עיון בפרוטוקולים השונים, פותח בפנינו צוהר נוסף לעיקרי הטיעונים בסוגיה סבוכה זו. בישיבה הראשונה שקיימה הוועדה בעניין זה, וכהכנה להצגתה של הצעת החוק לקריאה ראשונה, אמר יושב ראש הוועדה, חבר הכנסת יולי שטרן, כי "החוק המוצע נראה לי אחד מאותם 32 חוקים שאמורים לחזק את המערכת העירונית". חבר הכנסת חמי דורון, יוזם ההצעה, תיאר אז בפתח דבריו את המציאות הבעייתית המהווה את הבסיס העקרוני לחיבור זה, באומרו כי "חבר מועצת עיר ברוב הרשויות המקומיות, 33 צריך לקבל קהל בבית קפה או אצלו בבית". בכך, היטיב לתאר ח"כ דורון את הפרובלמאטיקה הקיימת לנוכח הוראות חוזר המנכ"ל משנת ח"כ דורון המשיך וטען, כי "הבעיה היא שברוב הרשויות המקומיות נותנים לך גישה לטלפון...עיריית גבעתיים למשל. ש נדבר על חדר, ש נדבר על חדר לכל הסיעה, ש נדבר על חדר לכל האופוזיציה". ורך הדיון כולו, הביעו נציגי משרד הפנים, טיעון הגיוני במהותו, אך מנגד, בעייתי מנקודת מבט דמוקרטית. אכן, ברשויות המקומיות קיימת מצוקה תקציבית, ובמציאות של גירעונות, קשה יהיה להמציא סכומים משמעותיים לתקצוב התגמולים וכלי הבסיס הנדרשים. א שכאן, לראייתי, בדיוק טמונה המלכודת התפיסתית. התקציב לתגמול חברי המועצה, אותו תקציב אשר, בין היתר, צפוי להעניק להם את הכלים האדמיניסטרטיביים הדרושים למילוי תפקידם, צריך לבוא מתוך שינוי תקציבי בגדרו של השלטון המרכזי. הטיעון לפיו ישנו מחסור תקציבי, אינו יכול לעמוד כאן, לדעתי. דמוקרטיה אכן עולה כסף, ותקצוב הדמוקרטיה חשוב כדמוקרטיה עצמה. במקרה דנן, ובדרישה שלהלן, נראה אפוא כי אין חריגה בלתי הגיונית ממוסכמות יסוד ותנאי 31 מתוך דברי ההסבר להצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (זכויות חבר מועצה), התשס"ד החוק"). 32 פרוטוקול ישיבה מס' 298 של ועדת הפנים ואיכות הסביבה, הכנסת ה- 16, ( ) שם. (להלן: "הצעת

19 בסיס הנדרשים להגשמת הרעיון הדמוקרטי בשלטון המקומי. א שגם אם נניח כי בעת זו, השלטון המרכזי אינו פועל לשינוי תפיסתו התקציבית ביחס לרשויות המקומיות, הרי שעקרון הדמוקרטיה מחייב את הרשויות לשנות את עוגת התקציב, ואין במצוקותיה כדי להוות עילה י מתן תנאי בסיס של אדמיניסטרציה. שירות האזרח היא המטרה העליונה של הרשות, ואותה יש לממש. האם במצב החוקי הקיים מתממש הדבר? פרוטוקול מס' 308 מישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, הדנה בהכנתה של הצעת החוק לקריאה ראשונה, מביא בפנינו דוגמה נוספת למציאות זו. אבי בינמו, נציג עיריית נשר, אשר השתתף בישיבה, הוסיף סנגוריה על ההצעה ואמר: "אני אתן את הדוגמה שלנו אנחנו הסיעה הגדולה ביותר בעיר. אין לנו שום אפשרות לתת שירותים זרח פקסימיליה, חדר, 34 שירותים" (ההדגשות הוספו). הגברת אורית רישפי, נציגת השלטון המקומי, כך לפי הפרוטוקול, הוסיפה לתיאור קודמיה, והלינה: " ייתכן שנבחרי ציבור יצטרכו להביא מהבית את העט ואת הטלפון ואת היועץ המשפטי וגם לשבת על מדרגות העירייה ולקבל קהל, ולכן היוזמה הזו 35 חשובה". "המטרה", הדגישה הגברת רישפי, אינה "למ את כיסיהם של חברי המועצות בכסף, א באמת פשר לנבחרי הציבור...משהו מקביל לחברי כנסת, מינימאלי, מצומצם, בפרופורציה 36 הנכונה...". עיון בפרוטוקולים, מעלה כי משרד הפנים, הביע אחת הסתייגות עקרונית לחקיקה, וטען כי יש להקפיא את היוזמה לטובת "רפורמה משרדית כללית". בפרוטוקול מס' 427 לישיבת הוועדה, מצוטטת עו"ד מרגלית בוטרמן, היועצת המשפטית של משרד הפנים, באומרה כי יש לממש את השינוי הרוחבי בסיוע לחברי המועצה, אך "כחלק מהרפורמה, 37 כחלק מהראייה הכוללת". בהמשך הדיון עלו בעיות נוספות. בין אלה, נטען כי יש "לוותר" בשלב זה על חקיקה, ור העובדה כי שר הפנים יכול לקבוע את התנאים הנדרשים של חברי המועצה 38 בתקנות. מאוחר יותר, התבררה גם ההתנגדות ביחס לגובה הדרישה התקציבית, בטענה כי ההוצאות הנדרשות למימוש החוק, כפי שהוצגו על ידי משרד האוצר, 39 גבוהות בהרבה מן התקציב הריאלי הנדרש. 34 פרוטוקול ישיבה מס' 308 של ועדת הפנים ואיכות הסביבה, הכנסת ה- 16, ( ) דבריה לקוחים מתוך פרוטוקול ישיבה מס' 427 של ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, הכנסת ה- 16.( ) 36 שם, בעמ' שם, בעמ' שם, בעמ' ראו את החלפת הדברים בין ממ מקום יו"ר הוועדה, ח"כ חמי דורון, ובין מר אודי בן-דרור, רפרנט ביטוח ומי, המייצג את משרד הפנים, שם, בעמ' 6-1.

20 בסופו של דיון, אושרה הצעת החוק לקריאה ראשונה, ב מתנגדים, ב נמנעים, ועם תומך אחד בלבד, ח"כ חמי דורון, אשר ניהל את הישיבה. גם אם אין זה עניינו של דיוננו זה, והגם שאנו מסכימים עם הכרעת הוועדה, קשה ש לתהות בקול, אודות מציאות דמוקרטית, בה חבר כנסת אחד, משתתף בוועדה בגפו, ל שנשמע קולם של נבחרי הציבור, אשר קיבלו את המנדט להכריע גורל חקיקתי. היעדרותם השיטתית של חברי הכנסת מדיוני הוועדות, כפי שאף באה לידי ביטוי בדו"חות הכנסת, ומקריאת הפרוטוקולים, ראויה אפוא לבדיקה יסודית, כזו אשר תגרור לשינוי תפיסתי כולל. אך כאמור, 40 זו מטרת החיבור. הנה כי כן, הצעת החוק אושרה לקריאה ראשונה, עברה בהצלחה את המשוכה החוקית הנדרשת, אך מאז - טרם הגיעה לשולחן הדיונים חזרה. חוק העיריות המוצע, ייתן מענה לוואקום המשפטי הדורש שינוי. 41 הצעת החוק עוכבה, ובמקביל, נטען כי ג: פרק הצעת חוק העיריות החדש: קונסטרוקציה רווית קשיים בתאריך , אישרה מליאת הכנסת בקריאה ראשונה את חוק העיריות החדש (להלן: 42 "החוק החדש"), 43 שמגדיר מחדש את יחסי השלטון המרכזי והמקומי. הרפורמה המוצעת, תעניק ביזור סמכויות לרשויות המקומיות, ותביא לפיתוח מכשירי בקרה והתערבות, כדי למנוע מבעוד מועד את קריסתן הכלכלית והארגונית של רשויות מקומיות. מתוך מבט-על כללי, ובלתי פרטני, ניתן לומר כי הצעת החוק, משקפת בבסיסה את החשיבה בדבר החיוניות שבביצועו של תהליך רפורמה ברשויות המקומיות, כפי שנערכה במשרד הפנים והוגשה בראשית שנת להרחבת דיבור הביקורת בעניין זה, ראו יוסי עבדי "דמוקרטיה - ל כוח אדם" :NFC "חדשות מחלקה ראשונה". ( ) 41 מתוך שיחה אישית שקיימתי עם הגברת אורית רישפי, לשעבר חברת מועצה בעיריית הרצלייה, ומהתומכות המובילות בהצעת החוק. הפגישה נערכה בתאריך: הצעת חוק העיריות, התשס"ז אגב כך, נציין כי הצעת החוק התפרסמה מטעם הממשלה. 43 אמנון מרנדה "אושר בקריאה ראשונה: חוק שמגדיר מחדש את יחסי השלטון המרכזי והמקומי" YNET. 44 ראו.

21 א( ב( ב( עיון בהצעת החוק, מעלה כי היא מנסה להתמודד, גם אם חלקית, מול סוגיית מעמדו ותנאיו של חבר המועצה ברשויות המקומיות. מהם אפוא השיפורים החקיקתיים המוצעים אל מול המצב הקיים? האם הם אכן נותנים מענה מספק בהתבסס על הנתונים שהוצגו לעיל? הפרק ובכן, השביעי להצעת החוק, "ארגון המועצה ודרך פועלה", עוסק בין היתר בעיגון תגמולים לנבחרי הציבור ברשויות, וכן בשירותי האדמיניסטרציה הרלוונטיים. להלן לשון סעיף 60 לחוק החדש: "חדר ושירותי משרד" 60. ). העירייה תעמיד משרד ושירותי משרד לחברי המועצה לצורך מילוי תפקידם (בחוק זה משרד חברי מועצה) (ההדגשות הוספו). ). ישתמש חבר מועצה במשרד חברי המועצה ובשירותי המשרד, א לצורך מילוי תפקידו כחבר המועצה או כחבר ועדות המועצה. בדברי ההסבר להצעת החוק, נכתב כי סעיפים מציעים לקבוע את התנאים "שיועמדו לרשות חברי המועצה, כדי שיוכלו למ את תפקידם כנדרש". הנה כי כן, ניתן לטעון כי בדבריה, מודה הממשלה בהצעתה זו, בכך שבמציאות הקיימת, חברי המועצה אינם זוכים לכלים הראויים בדרך להגשמת מטרתם הציבורית. סעיף 62 להצעת החוק עוסק בגמול השתתפות בישיבות, וכך מוצע: 62. (א). חבר מועצה, למעט ראש עירייה וסגן ראש עירייה המקבל שכר מהעירייה, יהיה זכאי לגמול בעד השתתפות בישיבות המועצה, בישיבות אשר חלה על העירייה חובה להקימן לפי חוק זה, ובעירייה שהיא ועדה מקומית לפי סעיף 18 לחוק התכנון והבנייה, בישיבות הוועדה המקומית וועדות המשנה שלה. ). גמול כאמור בסעיף קטן (א) ישולם על פי החלטת המועצה ובמסגרת הכללים שקבע השר לעניין מספר הישיבות המרבי שבעדן זכאי חבר המועצה לגמול, ולעניין סכום הגמול המרבי בעד כל ישיבה' השר רשאי לקבוע שסכום הגמול שישולם ליושב ראש המועצה יהיה גבוה מהגמול המשתלם לחבר המועצה. סעיף 63 מגדיל ומסדיר את השתתפות העירייה בהוצאות השתלמות, וכך מוצע: 63. העירייה רשאית להשתתף בהוצאות שהוציאו ראש העירייה, סגן ראש העירייה או חבר מועצה בעבור השתלמות הדרושה לו במישרין לצורך מילוי תפקידו בעירייה; ואולם, תשתתף עירייה בהוצאות כאמור, א אם כן ההשתלמות מקיימת אחר תנאים שקבע השר ובסכומים ש יעלו על הסכומים שקבע. לשון ההצעה, אכן, משקפת שינוי בגישה הממסדית, אך טומנת בחובה מספר בעיות עקרוניות, המביאות למסקנה הזהירה לפיה מדובר בלשון של פשרה ותו, כזו אשר אינה מציגה פתרון לעיקר הבעיות שהוצגו בחיבור זה. ראשית, בסעיף 60 א( ), נקבע כי העירייה תעמיד לרשות חבר המועצה "משרד ושירותי משרד", א שכאמור עוד קודם לכן, הצעת החוק, בדומה לחוזר המנכ"ל, אינה מבהירה מהם אותם "שירותי משרד". האם גם כאן מדובר בשירות אשר יינתן

22 "במרוכז לכל חברי המועצה", כאמור בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 11/04? האם הכוונה הינה ספקת ציוד משרדי לכתיבת מכתבים ולשליחת דואר? האם יכלול המשרד שיוצע לחברי המועצה מחשב המחובר ינטרנט, שירותי פקסימיליה וטלפון? האם יהיה במשרד יותר מקו טלפון אחד, ואם ו, האם אין זה מגביל את מספר חברי המועצה המעוניינים לעשות שימוש בחדר העבודה בו בזמן? ובכלל: האם מדובר אפוא במשרד ל"יחיד", או שמא משרד המאפשר עבודתם של כמה חברים במקביל? נדגיש כי אין טענות אלה עולות כמתוך חלל ריק. בפרק ד' שלהלן, נציג תמונת מצב פרובלמאטית בעיקרה, לפיה חברי מועצת העיר חולון, כך לדוגמה, זוכים לקבל חדר עבודה דם יחיד, ואשר כלל אינו מחובר לרשת האינטרנט. גם אם עמימות לשונית זו תבוא לידי פתרון במסגרת תקנות נלוות, הרי שלשון ההצעה אינה מציינת כי "אי בהירויות" אלו ייפתרו על-ידי השר הממונה. שנית, הצעת החוק אינה נוגעת להחזר הוצאותיהם של חברי המועצה לעניין השימוש בטלפון ונסיעות העבודה. האם אפוא עלינו להסיק כי מציאות בה חבר מועצה נאלץ לשלם מכספו האישי את הוצאות הטלפון, בגין שיחות המהוות בסיס אינטגראלי לעבודתו אכן ראויה? האם אין בכך בכדי להגביל חבר מועצה - המוגבל כלכלית מלשמר קשר עם הציבור, מליזום ולבקר? שהרי כיום, הטלפון הנייד, מוכר כצינור הקשר המרכזי. ובהמשך לכך: מה באשר להוצאות הנסיעה? האם ראוי להמציא מנגנון הגיוני ומוגבל, לפיו חבר מועצה יזכה לתגמול עבור הוצאות המיועדות לעבודתו הציבורית? ונשאל: מדוע חבר עיריית גבעתיים, כך לדוגמה, הנאלץ לבקר בעיר אילת, כחלק מעבודת מטה שהוא מוביל לשינוי חקיקתי באזור מגוריו, יידרש לשלם מכיסו את הוצאותיו כולם? שלישית, נראה כי הצעת החוק איננה מתמודדת עם אחת הבעיות המרכזיות בפרשנות הקיימת: עם עצם הגדרת מעמדו החוקי של חבר המועצה. כיום, חברי המועצה אינם מוגדרים כ"עובדים", ומכאן שאינם זכאים לפיצוי וביטוח עבודה בגין נזק הנגרם להם במסגרת תפקידם. כך לדוגמה, בעוד שחבר כנסת אשר נפגע במהלך הפגנה סוערת המקדמת אינטרס ציבורי המיוצג על ידי מפלגתו - זוכה לפיצוי ביטוחי בהתאם, הרי שחבר מועצה אינו זכאי למעמד דומה. זו אף זו. גם אם נניח כי חברת מועצה נפגעת בתוככי הבניין של הרשות המקומית אותה היא מייצגת, הרי שגם במקרה דנן היא אינה זכאית לכספי ביטוח עבודה. כך יהיה אף אם נפלה חלילה במדרגות הצמודות למשרדה. באופן כמעט אבסורדי, ואשר מנוגד להיגיון הייצוגי, חברי המועצה אינם זכאים אפוא לביטוח אחריות מקצועית, לביטוח מפני תאונות עבודה, וגם לביטוח ביחס

23 ובדן כושר עבודתם. כל זאת, עבודתם. נזכיר, גם מתוך ההנחה כי האירוע הנזיקי התרחש במסגרת הנה כי כן, מבט להצעת חוק העיריות החדש מעלה כי המחוקק הראשי מסתפק ב"חצי מכה", ובעיגונם של סעיפים 60-63, עשוי הוא לסתום הגולל לפתח דיוני אודות שינויים נוספים. סוגיה זו זוכה למשנה תוקף, ור המדיניות הנוכחית של הרשויות המקומיות בפרשנותן את זכויותיו של חבר המועצה, כפי שנציג בפרק הבא. ד: פרק ניתוח ההסדרים הפנימיים ברשויות המקומיות בישראל: תמונת מצב ניתוח תנאיהם וזכויותיהם של חברי מועצות בשלטון המקומי בישראל, מעלה אפוא תמונה בעייתית, במסגרתה נבחרי הציבור עומדים כחסרי כלים מהותיים וטכניים, בדרכם הציבורית לממש את ייעודם. מסקירת לשון החקיקה הקיימת, וכן מלימוד הצעת חוק העיריות החדש, שעודנה מונחת על שולחן הכנסת, עולה, כאמור, כי חבר מועצה זכאי לקבל "שירותי מזכירות" ו"שירותי משרד" לצורך מילוי תפקידו. בזה למעשה, מסתכם בעיקרו הסיוע האדמיניסטרטיבי - שניתן להם על ידי המדינה. הגם ש"שירותי המשרד" עודם נתונים לפרשנות הצדדים, ואין הסכמה באשר לתחולתם העקרונית, בחרנו להציג בחיבור זה, מעין "ניתוח מציאות" באשר לדרך ההתנהלות של המועצות המקומיות בישראל. הפרק שלהלן, יעסוק ביסוד הפרקטיקה. לצורך כך, פנינו בשאילתות אישיות לדוברי המועצות השונות, לנבחרי הציבור וראשי הערים, במטרה ללמוד, עד כמה לשון החקיקה הקיימת, אכן מיושמת בפרקטיקה השלטונית של חברי המועצות. ניסיון החיים, הגם שאינו טמון בכלל משפטי,

24 מלמדנו אחת, כדבריה של השופטת שטרסברג-כהן, כי "החוק לחוד ומציאות לחוד; קונספציה משפטית לחוד, ויישומה בחיי היום-יום, בפועל, 45 לחוד". כל הרצוי אכן בא הוא בגדר המצוי, ובנקודה זו נכנסים אנו לתוככי הבדיקה העקרונית. לשון אחר, אנו נשאל עתה: האם נבחרי הציבור בשלטון המקומי, אכן זוכים למינימום המוצע להם במסגרת החקיקה? האם הם זוכים, בפועל, ל"שירותי משרד", לייעוץ למשפטי, לסיוע אדמיניסטרטיבי? האם אכן יש להם משרד ממנו הם יכולים לפעול וליזום, כנדרש מלשון החוזר המנכ"ל? המסע שפתחנו בלשון החוק גרידא, עובר אם כן, למסע אישי של תהייה וניסוי. הפניות לרשויות השונות נעשו באופן אקראי, והן כוללות עיריות, מועצות מקומיות, ומועצות אזוריות. ברשימה זו, בחרנו להציג ארבע-עשרה מסגרות מקומיות שונות, 46 כנקודת מבט מייצגת. אכן נכון, מודעים אנו לכך שאין לנו כל נתון מדעי מסכם, ואין בכך כדי לחרוץ דין מסגרות מקומיות אחרות; אכן נכון, אין בכך כדי לקבוע מוסכמות יסוד באשר למציאות הקיימת בכל רחבי המדינה. א שלצד זאת, סבורני כי יש בכך כדי להעניק לנו צוהר, גם אם מצומצם, המאפשר לנו להביט על התפיסה הכללית הרווחת באותם המקומות, ומהם לנסות ולהקיש על מסגרות מקבילות. נדגיש בזאת, כי הגם שהיו מועצות שבחרו ש להגיב, כל 14 המועצות שאכן השיבו לפנייה, יבואו לידי ביטוי במסגרת חיבור זה. הווה אומר: נמנענו מלהציג תשובות המעלות ב"אור חיובי" את פועלם של אלה. ההפך הוא הנכון: במסע זה, קיווינו דווקא לגלות האם קיים הבדל מהותי בין מעמדם ותנאיהם של חברי מועצות ברשויות "מפותחות כלכלית", ביחס לחברי מועצות ברשויות קטנות יותר. זאת ועוד. ראוי להדגיש כי הנתונים שיוצגו להלן, מתבססים על תגובות כתובות של הגורמים הרשמיים מטעמם הגופים הנסקרים, ואינם בגדר מסקנות אישיות, או הערכות ספקולטיביות שנבעו משיחות הטלפון, הגם שאלה התקיימו במקביל. 1. מבט משווה: רצוי מול מצוי בתנאי עבודתם של חברי מועצה בישראל 45 ע"א 1951/91 אסתר יעקובי נ' עזרא יעקובי, פ"ד מט( 3 ) (1995) , 46 במסגרת זו, אף פנינו לקבלת תגובתה של עיריית לוד. בתגובתו הרשמית של מר יורם בן ארוש, דובר העירייה, נאמר כי "בלוד מכהנת מזה כעשרה חודשים, ועדה קרואה בראשותו של (תא"ל במיל') אילן הררי. חברי הועדה הממונה, חמישה במספר, אינם נבחרי ציבור ואינם תושבי העיר, מונו אף הם על-ידי משרד הפנים. נראה, כי לנוכח האמור לעיל, השאילתא שהתקבלה אינה רלוונטית לעיר לוד". נציין כמו כן, כי עיריית תל אביב-יפו סירבה בתקוף להגיב, חרף פניות חוזרות ונשנות.

25 עיריית גבעת שמואל הצהירה בתשובתה כי חברי המועצה אשר נבחרו בבחירות המקומיות, אינם זכאים "לחדר ישיבות, לשירותי משרד, 47 וכיוצא בזה". בתגובתם, ציינו נציגי העירייה כי חברי המועצה אינם זכאים לכל תגמול, וכך ניתן להם סיוע בשירותי דואר ותנאי חניה בסמוך למשרדים הראשיים. 48 עיריית אריאל הציגה מציאות דומה. חברי המועצה של העיר אריאל, אינם זוכים לשירותי מזכירות, לייעוץ משפטי, ולשירותי דואר. המשרדים הקיימים נועדים לשימושם של ראש העיר וסגניו. לצד זאת, עולה כי חברי המועצה אינם נתקלים בבעיות חנייה, מכיוון ש"אין מגבלת חנייה ברחבת העירייה". עיריית הרצלייה, כך נראה, מעניקה "משרד משותף לכל חברי המועצה". המפתח ניתן אך בתיאום מראש, 49 ורק במסגרת שעות הפעילות של העירייה. לטענת חבר המועצה ירון עלומי, כעולה מתגובתו הרשמית, העירייה אינה מספקת שירותי ייעוץ משפטי, שירותי מזכירות, שליחת דואר או משרד אישי. לצד זאת, נראה כי כל חבר מועצה זוכה לקבל תו חנייה, המקנה לו אפשרות לחנות בשטחים המסומנים בצבעי "כחול-לבן". עיריית רמלה 50 טוענת בתגובתה, כי "מזכירתו של מזכיר העיר, נותנת שרותי הדפסה לחברי המועצה, זאת במסגרת תפקידם בלבד". כמו כן, עולה כי בעירייה קיים מבנה המשמש את חברי המועצה, "אך השימוש בו דל". לטענת העירייה, שירותי הדואר מתבצעים באמצעות מזכירות העירייה. באשר לשאלת החנייה של רכבי חברי המועצה, עולה כי "מגרש החנייה אשר ברחבת העירייה הינו חופשי", והוא בגדר "כל הקודם זוכה". מצבם של חברי עיריית ירושלים בולט לחיוב ביחס לעמיתיהם בערים אחרות. חברי המועצה, 51 כך לפי התגובה הרשמית, מקבלים שירותי מזכירות במשרדי העירייה, וזוכים לייעוץ משפטי על ידי לשכת היועץ המשפטי של העירייה. כמו כן, עולה כי חברי העירייה זוכים למשרד אישי בתחומי בניין העירייה, ומקבלים שירותי דואר במסגרת הדואר הכללי של העירייה. 52 במועצה אזורית מגילות המצב שונה בתכלית. חברי המועצה הנבחרים בבחירות המקומיות, 47 התגובה התקבלה על ידי הגברת מירב בורשטיין, ממחלקת הדוברות של עיריית גבעת שמואל. תאריך: 13/03/ התגובה התקבלה על ידי חבר מועצת העיר אריאל, מר יהודה רוט. תאריך: 14/03/ התגובה התקבלה על ידי חבר המועצה, מר ירון עולמי. תאריך: 15/03/ התגובה התקבלה על ידי הגברת ויקי ניסימוב מלשכת דובר העירייה. תאריך: 06/03/ התגובה התקבלה על ידי הגברת רונית דרויש, ממחלקת הדוברות של עיריית ירושלים. תאריך: 06/03/ התגובה התקבלה על ידי מר דויד בו, חבר במועצה האזורית מגילות. תאריך: 06/03/2008.

26 אינם זוכים לכל שירותי משרד, וכן אינם זוכים למתחם עבודה עצמאי-אישי. שירותי הדואר אינם נכללים במסגרת הסיוע האדמיניסטרטיבי של העירייה. המועצה האזורית עמק חפר, גם היא מודה כי אינה מעניקה שירותי מזכירות לחברי 53 המועצה. בתגובתה הרשמית, נטען כי היא אינה מעניקה משרד לחברי המועצה, אינה מסייעת במתן שירותי דואר, ואינה מספקת שירותי ייעוץ משפטי לדורשים זאת. לצד זאת, המועצה האזורית עמק חפר, מספקת לנבחריה שירותי חנייה. בעירית חדרה ניתנים חדרים לטובת חברי הקואליציה, 54 גם מזכירות אישיות. מכוח החוק, ניתן כל החזר כספי בגין נסיעות, שימוש בטלפון או השתלמות מקצועית רלוונטית. במועצה האזורית שומרון 55 המצב דומה. חברי המועצה אינם זוכים למשרד אישי, אך יכולים לעשות שימוש בטלפון של משרדי המועצה, בשעות הפעילות הסדירות. חברי המועצה אינם זוכים לכל הטבה אחרת בדמות אירועי תרבות וספורט. 56 במועצה האזורית הגליל התחתון, קיים אמנם חדר ישיבות כללי, אך לחברי המליאה אין משרדים עצמאיים. כמו כן, הם אינם זוכים לקבל שירותי משרד, או כל תמיכה אדמיניסטרטיבית. השימוש במחשב נעשה אך מבתיהם שלהם. בעיריית חולון מציינים כי מלבד ראש העיר וסגניו, חברי המועצה אינם זוכים לכל תגמול - משותף - לכל חברי 57 כספי. רק לפני כשנתיים החלה העירייה להקצות חדר עבודה מרכזי אחד המועצה, א שהוא מספיק לפעילות של אדם אחד בלבד בו בזמן. במשרד הנ"ל הותקן מחשב הכולל מערכת הפעלה של "חלונות 98", אך ניתן כל חיבור לרשת האינטרנט. מכאן, ש ניתן לשלוח דואר אלקטרוני מתחומי המשרד, וכך גם עולה כי חברי המועצה אינם יכולים להתעדכן בפרסומי משרד הפנים, כמוצג באתר הרשמי של המשרד. לצד זאת, הם אינם זוכים למזכירה או כתבנית אשר יוכלו להיעזר בשירותיה. בפועל, חברי המועצה כמעט ואינם זוכים לשירותי ייעוץ 53 התגובה התקבלה על ידי הגברת עליזה פיגארו, מזכירת המועצה. תאריך: 13/03/ התגובה התקבלה על ידי מר שלום שוורץ, חבר קואליציה בעיריית חדרה. תאריך: 06/03/ התגובה התקבלה על ידי הגברת אהובה שילה, דוברת המועצה האזורית שומרון. תאריך: 07/03/ התגובה התקבלה על ידי מר יואב בן זאב, חבר המועצה האזורית הגליל התחתון. תאריך: 19/03/ התגובה התקבלה בעקבות התכתבות עם חברי המועצה שמואל ברנשטיין ועו"ד רועי כהן. עם השניים התקיימו אף מספר שיחות טלפון, האחרונה - בתאריך: 19/03/2008.